Sverige, Kuba och extraterritorialiteten: mellan det man motsätter sig och det man tillåter

publicado en septiembre 13, 2026

Imagen generada por la AI Sofia (ChatGPT).

Sverige motsätter sig USA ekonomiska embargo mot Kuba. Sverige motsätter sig också dess extraterritoriella tillämpning och anser att denna strider mot internationella handelsregler.

Det är inte vår tolkning.

Det är den ståndpunkt som Utrikesdepartementet nyligen på nytt bekräftade i direkt korrespondens med Tocororo Cubano.

Svaret förtjänar att uppmärksammas. Men det förtjänar också att granskas.

För när man väl har konstaterat att en viss amerikansk politik strider mot internationella handelsregler uppstår oundvikligen en andra fråga:

Vad gör Sverige för att förhindra att denna politik får praktiska konsekvenser i Sverige och Europa?

Det är där det verkliga problemet börjar.

En svensk ståndpunkt som bör erkännas

I vår korrespondens med Utrikesdepartementet frågade vi vilka konkreta åtgärder Sverige är berett att vidta mot den extraterritoriella tillämpningen av USA åtgärder mot Kuba.

Utrikesdepartementets svar är entydigt på en grundläggande punkt: ”Regeringen motsätter sig embargots extraterritoriella tillämpning, vilket strider mot internationella handelsregler.”

Det är ett politiskt betydelsefullt konstaterande. Det innebär att meningsskiljaktigheten mellan Sverige och USA inte enbart handlar om olika uppfattningar om Kuba.

Det finns också en fråga om en stats möjlighet att projicera sina ekonomiska regler på aktörer utanför den egna jurisdiktionen.

Och det berör Europa direkt.

När Washington påverkar beslut som fattas i Europa

Om USA enbart bestämde vilka amerikanska företag som får eller inte får handla med Kuba skulle vi huvudsakligen tala om en bilateral politik.

Problemet förändras när banker, försäkringsbolag, rederier, leverantörer eller företag i tredje land kan ändra sina beslut av rädsla för böter, finansiella restriktioner, rättsliga processer eller förlust av tillgång till den amerikanska marknaden.

Då är frågan inte längre bara: Kan USA bestämma om landet självt vill handla med Kuba?

Frågan blir istället: Hur långt kan USA påverka vem som får handla med Kuba från Europa?

Det är just därför extraterritorialiteten också berör Europas ekonomiska och politiska suveränitet.

Sverige kan anse en transaktion med Kuba vara laglig. EU lagstiftning kan tillåta den. Kuba kan vara berett att genomföra den.

Men om banken som ska genomföra betalningen, företaget som ska försäkra lasten eller rederiet som ska transportera den bedömer att exponeringen mot USA gör transaktionen alltför riskfylld, kan den ändå utebli.
Det behövs inte nödvändigtvis något svenskt förbud.
Det kan räcka med den amerikanska risken.

Blocking Statute och frågan som fortfarande är obesvarad

Utrikesdepartementet påminner med rätta om att Europeiska unionen har den så kallade EU Blocking Statute, blockeringsstadgan. Enligt departementets egen förklaring ger mekanismen europeiska aktörer rättsligt skydd mot viss extraterritoriell utländsk lagstiftning, däribland flera amerikanska sanktionslagar riktade mot Kuba.

Instrumentet kan bland annat innebära att vissa utländska domstolsavgöranden inte får verkan inom EU och ge aktörer möjlighet att kräva ersättning för skador som uppstår genom den extraterritoriella tillämpningen av de lagar som omfattas.

Men här finns en avgörande skillnad:

Att ett rättsligt skydd existerar innebär inte automatiskt att det är ekonomiskt effektivt.

Ett företag kan helt enkelt besluta att inte utsätta sig för problemet.

En bank kan bedöma att en Kuba-relaterad transaktion inte är värd risken.

Ett försäkringsbolag kan säga nej.

Ett rederi kan välja en annan affär.

Ingen av dem behöver uttryckligen säga:

”Vi tillämpar USA blockad.”

Det kan räcka med en intern riskbedömning.

Detta fenomen – överanpassning eller overcompliance – utgör sannolikt en av de svagaste punkterna i varje europeisk mekanism som syftar till att motverka extraterritorialitet.

Därför var vår fråga till Utrikesdepartementet medvetet praktisk: Hur effektiv är blockeringsstadgan i verkligheten när europeiska aktörer fortfarande kan avstå från lagliga förbindelser med Kuba av rädsla för amerikanska konsekvenser?

Svaret förklarar vad instrumentet är.
Det svarar inte tillräckligt på hur väl det faktiskt fungerar.

Att rösta mot en politik är inte detsamma som att förhindra dess konsekvenser

Sverige har återkommande röstat i FN mot USA embargo.

Det har diplomatisk betydelse.

Men det finns en skillnad mellan att motsätta sig en politik och att neutralisera dess konsekvenser.

Om Sverige röstar mot embargot samtidigt som ekonomiska aktörer i Sverige eller Europa fortsätter att ändra sitt beteende av rädsla för USA, uppstår en motsättning som inte kan lösas enbart genom att upprepa Sveriges ståndpunkt i FN.

Därför frågade vi inte ännu en gång om Sverige är för eller emot blockaden.

Vi frågade vad Sverige är berett att göra. Vad händer när en bank avvisar en laglig överföring med anknytning till Kuba? Vilket effektivt skydd får ett företag som vill handla med landet? Vilka mekanismer finns när en transaktion som gäller bränsle, läkemedel, livsmedel eller medicinsk utrustning inte kan genomföras därför att någon av mellanhänderna fruktar amerikanska konsekvenser?

Dessa frågor är fortfarande öppna.

Att lindra konsekvenserna är inte nödvändigtvis detsamma som att undanröja orsaken

Den svenska regeringen framhåller också att den ser allvarligt på den svåra humanitära situationen i Kuba och påminner om att Sverige finansierar FN-organisationer som bedriver humanitärt arbete i landet.

Bland annat nämns FN katastroffond CERF.

Det stödet har ett värde och bör erkännas.

Men det finns en skillnad som inte bör gå förlorad: Att hjälpa en befolkning att hantera konsekvenserna av en kris och att agera mot de mekanismer som bidrar till att skapa dessa konsekvenser är två olika saker.

Om vissa läkemedel, viss utrustning, bränsle eller andra resurser har svårt att nå Kuba på grund av den avskräckande effekten av extraterritoriella åtgärder, löser efterföljande humanitärt bistånd inte nödvändigtvis den mekanism som försvårade den ursprungliga transaktionen.

Det var just därför vi frågade vad Sverige är berett att göra för att säkerställa att nödvändiga resurser faktiskt kan nå Kuba utan att banker, transportföretag och andra aktörer avskräcks av yttre påtryckningar.

På denna konkreta fråga har vi ännu inte fått ett motsvarande konkret svar.

Och då framträder en annan svensk politik

Utrikesdepartementets svar innehåller emellertid ytterligare en formulering som förtjänar särskild uppmärksamhet.

UD skriver: ”Regeringen arbetar genom biståndet för att stödja fria marknadskrafter i Kuba.”

Och fortsätter: ”Genom stöd till privat företagsamhet kan vi bidra till en utveckling i marknadsekonomisk riktning i Kuba och minska det statliga inflytandet över den kubanska ekonomin.”

Dessa ord bör tas för exakt vad de säger.

Vi härleder inte någon dold avsikt.

Den svenska regeringen anger själv ett av målen med sitt bistånd till Kuba.

Bistånd och förändringens riktning

Detta introducerar en annan, men relaterad, fråga Sverige motsätter sig att USA extraterritoriellt projicerar sin ekonomiska makt över tredje länders relationer med Kuba.

Samtidigt förklarar Sverige att landet använder sitt bistånd för att stärka vissa ekonomiska krafter inom Kuba och främja en utveckling mot marknadsekonomi med minskat statligt inflytande.

Vi säger inte att dessa två politiska metoder är likvärdiga.

Det är de inte. Bistånd och samarbete som tas emot inom ramen för relationer mellan stater och ett tvångsmässigt utnyttjande av extraterritoriell finansiell makt tillhör olika juridiska och politiska kategorier.

Men det finns ändå en legitim fråga som bör diskuteras: När upphör internationellt bistånd att enbart handla om att stödja ett annat lands utveckling och börjar samtidigt fungera som ett instrument för att påverka riktningen på dess ekonomiska omvandling?

När det gäller Kuba behöver vi inte spekulera om vilken riktning som avses. Svaret från den svenska regeringen anger den: att stödja fria marknadskrafter, främja privat företagsamhet, bidra till en utveckling i marknadsekonomisk riktning och minska statens inflytande.

Det är en politik.

Och liksom all annan politik kan och bör den granskas offentligt.

Demokrati och mänskliga rättigheter: vi har också rätt att invända

Utrikesdepartementet förenar sin kritik av den amerikanska extraterritorialiteten med stark kritik mot den kubanska regeringen för vad Sverige betraktar som bristande respekt för demokrati och mänskliga fri- och rättigheter. Det är en välkänd ståndpunkt och Sverige har rätt att uttrycka den.

På samma sätt har vi rätt att avvisa den och utsätta den för kritik.

Vi delar inte denna beskrivning av Kubas politiska system, eftersom vi anser att den inte på ett tillfredsställande sätt återspeglar landets historiska, institutionella och sociala verklighet och eftersom en betydande del av de kategorier genom vilka Kuba bedöms har formats och reproducerats under årtionden inom ramen för en djupt ojämlik politisk konflikt.

Begrepp, källor, organisationer, medier, institutioner och politiska aktörer existerar inte utanför historien.

Det gör inte heller den internationella bilden av Kuba.

I mer än sex decennier har det samtidigt pågått en politisk, ekonomisk, diplomatisk, medial och ideologisk konflikt mellan USA och Kuba. Det vore metodologiskt naivt att analysera de internationella föreställningarna om det kubanska systemet som om denna konflikt inte hade påverkat hur de har producerats och spridits.

Det betyder inte att all kritik mot Kuba är propaganda.

Det betyder inte heller att Kuba saknar motsättningar, misstag, problem eller ett eget internt ansvar.

Det betyder något mer grundläggande: påståenden om Kuba måste beläggas, inte betraktas som sanna därför att de upprepats tillräckligt många gånger.

Om vi talar om demokrati, mänskliga rättigheter, politiskt deltagande, frihet, representation eller statsmakt måste vi definiera vilka kriterier som används, granska källorna, jämföra dessa kriterier mellan olika länder och fråga oss om de tillämpas konsekvent.

Annars riskerar till synes universella begrepp att förvandlas till selektiva kategorier genom vilka vissa politiska system bedömer andra utifrån sina egna normer.

En fråga som kvarstår oavsett vad vi anser om Kuba

Den svenska regeringens kritik av Kubas politiska system besvarar inte den fråga som vi har ställt. Varken Sveriges bedömning av Kuba eller det kubanska politiska systemets utformning ger USA rätt att genom sanktioner, hot och extraterritoriella åtgärder bestämma vilka lagliga ekonomiska relationer Sverige, Europeiska unionen eller andra tredje länder får upprätthålla med Kuba.

Det är här den grundläggande principfrågan ligger: accepterar Sverige att en främmande makt begränsar svenska och europeiska aktörers lagenliga handlingsfrihet och i praktiken underordnar deras ekonomiska relationer sin egen utrikespolitik?

Om svaret är nej kan motståndet mot denna extraterritorialitet inte stanna vid principiella uttalanden. Det måste också komma till uttryck genom konkreta politiska och praktiska åtgärder.

Men det finns en föregående fråga: Vem bestämmer över Sveriges och Europas lagliga ekonomiska relationer med Kuba – Europas egna institutioner eller Washington?

Den formella makten sägs ligga i Stockholm och Bryssel. Verkligheten visar emellertid något annat: de avgörande besluten fattas i praktiken på andra sidan Atlanten, medan Sverige och Europa anpassar sig efter deras konsekvenser.

Då handlar frågan om Sverige verkligen är berett att försvara sin egen ståndpunkt och suveränitet och omsätta den i konkret politisk handling.

Den korrespondens som ligger till grund för denna analys återges i sin helhet nedan, så att varje läsare själv kan granska våra frågor, Utrikesdepartementets svar och dra sina egna slutsatser.

DOKUMENTATION

Korrespondens med Sveriges utrikesdepartement

Till: Utrikesminister Maria Malmer Stenergard

Utrikesdepartementet

Cc: Sofia Mohlin Handläggare
Ministerkansliet Utrikesdepartementet

Bästa utrikesminister Maria Malmer Stenergard,
bästa Sofia Mohlin,

Tack för svaret på mina tidigare frågor och för att ni tydliggör regeringens hållning.

Jag uppskattar att Sverige konsekvent har röstat för FN-resolutionerna som kräver ett slut på USA ekonomiska embargo mot Kuba. Det är politiskt betydelsefullt och något jag uppriktigt uppskattar.

Samtidigt ser jag en allvarlig motsättning mellan Sveriges hållning i FN och de praktiska konsekvenser som USA politik fortfarande får för Kubas relationer med Sverige, Europa och resten av världen.

Det är mot denna bakgrund som jag vänder mig till er båda. Frågan gäller enligt min mening inte längre enbart information om regeringens ståndpunkt, utan också vilka konkreta politiska åtgärder Sverige är berett att vidta.

Jag vill börja med en central precisering.

Kuba isolerar sig inte från världen.

Kuba söker handel, investeringar, krediter, transporter, energi, teknologi och normala ekonomiska förbindelser med andra länder.

Problemet är istället att banker, rederier, försäkringsbolag, företag och andra institutioner utanför USA i praktiken pressas att anpassa sig till USA sanktioner och extraterritoriella krav.

När svenska, europeiska eller andra utländska aktörer avstår från fullt lagliga förbindelser med Kuba av rädsla för amerikanska böter, finansiella repressalier, rättsliga konsekvenser eller förlust av tillgång till den amerikanska marknaden är det inte Kuba som väljer isolering.

Det är omvärlden som, i olika grad, underordnar sig USAs påtryckningar.

Resultatet blir ett ekonomiskt, finansiellt, logistiskt och numera även energimässigt belägringssystem riktat mot Kuba.

Det är därför jag anser att begreppet ”embargo” inte längre är tillräckligt för att beskriva verkligheten.

Ett embargo kan förstås som att USA begränsar sin egen handel med Kuba. Men när amerikanska åtgärder påverkar vilka ekonomiska förbindelser banker, företag, rederier och andra aktörer i tredje länder vågar upprätthålla med Kuba har frågan sedan länge lämnat den bilaterala relationen mellan USA och Kuba.

Det handlar då om extraterritoriell maktutövning och om ett internationellt cerco – en belägring – vars praktiska konsekvens är att Kubas förbindelser med omvärlden försvåras.

Jag vill också kommentera formuleringen i ert svar om ”den kubanska regeringens bristande respekt för demokrati och mänskliga fri- och rättigheter”.

Jag delar inte den svenska regeringens beskrivning av det kubanska politiska systemet.

Jag anser att den dominerande västerländska berättelsen om Kuba i betydande grad har formats inom ramen för USA långvariga geopolitiska konflikt med landet och under starkt inflytande från politiska exil kubanska grupper i södra Florida, vilka under årtionden aktivt har arbetat för att förändra Kubas politiska och ekonomiska system och haft ett betydande inflytande över USAs Kuba Politik.

Men här finns en ännu mer grundläggande princip som inte borde vara beroende av vilken uppfattning man har om Kubas samhällssystem.

Sverige har självklart rätt att diskutera och kritisera Kubas politiska system.

Men denna rätt måste förenas med respekt för det kubanska folkets rätt till självbestämmande och Republiken Kubas suveränitet.

Ingen stat har rätt att genom ekonomiskt tvång, finansiella påtryckningar, politisk press eller andra former av yttre intervention försöka bestämma vilket politiskt eller ekonomiskt system ett annat folk ska ha.

Att kritisera är en sak.

Att genom ekonomisk belägring och yttre påtryckningar försöka framtvinga förändringar i ett annat lands samhällssystem är något helt annat.

En diskussion om demokrati och mänskliga rättigheter kan därför inte användas för att legitimera, relativisera eller avleda uppmärksamheten från konsekvenserna av ekonomiska tvångsåtgärder som påverkar en civilbefolkningens tillgång till elektricitet, bränsle, läkemedel, medicinsk utrustning, livsmedel, vatten, transporter och andra resurser som är nödvändiga för liv och samhällsfunktioner.

Det är här jag ser den centrala motsättningen i Sveriges hållning.

Sverige röstar mot blockaden i FN.

Men om svenska och europeiska banker, företag, rederier, försäkringsbolag och andra institutioner samtidigt anpassar sitt agerande till USA extraterritoriella sanktioner, innebär det att den politik Sverige politiskt säger sig motsätta sig ändå tillåts få praktisk verkan.

Att rösta emot en politik men samtidigt acceptera dess praktiska konsekvenser är enligt min mening inte en konsekvent hållning.

Annars riskerar Sverige och andra europeiska länder att bli tysta och passiva medaktörer i ett system som de själva säger sig motsätta sig.

Detta blir ännu mer relevant eftersom EU sedan 1996 har förordning (EG) nr 2271/96, det så kallade Blocking Statute, vars uttryckliga syfte är att skydda europeiska aktörer mot effekterna av viss extraterritoriell lagstiftning från tredje länder.

Instrumentet har bland annat direkt relevans för amerikansk lagstiftning riktad mot Kuba.

Om europeiska banker, företag och rederier trots detta fortfarande avstår från lagliga förbindelser med Kuba av rädsla för amerikanska konsekvenser uppstår därför en grundläggande fråga:

Hur effektivt är detta europeiska skydd i praktiken?

Och om det inte är tillräckligt effektivt – vad är Sverige berett att göra för att förändra detta?

Jag anser dessutom att situationen för den kubanska civilbefolkningen har nått en sådan allvarlig nivå att frågan inte längre enbart kan behandlas som en handels- eller utrikespolitisk konflikt.

När ekonomiska tvångsåtgärder under lång tid begränsar en hel befolknings tillgång till resurser som är nödvändiga för liv, hälsa och samhällets grundläggande funktioner, när konsekvenserna är kända och förutsebara och när politiken trots detta fortsätter, måste frågan om internationellt rättsligt ansvar kunna prövas seriöst.

Jag hävdar inte att en slutlig juridisk bedömning redan är gjord.

Jag menar däremot att det är legitimt och nödvändigt att juridiskt pröva om rekvisiten för internationella brott kan vara uppfyllda, inklusive brott mot mänskligheten och, där det särskilda uppsåt och övriga rättsliga kriterier som folkmordsbegreppet kräver kan styrkas, folkmord.

Att den juridiska tröskeln för sådana brott är hög betyder inte att frågan inte får ställas eller undersökas.

Mot denna bakgrund ber jag regeringen att konkret besvara följande frågor:

1. Vilka åtgärder är Sverige berett att vidta inom EU för att motverka att USA extraterritoriella sanktioner i praktiken styr svenska och europeiska bankers, företags, försäkringsbolags och rederiers relationer med Kuba?

2. Hur bedömer regeringen effektiviteten i EU Blocking Statute när europeiska aktörer fortfarande kan avstå från laglig handel och ekonomiska relationer med Kuba av rädsla för amerikanska konsekvenser? Är Sverige berett att verka för att detta skydd stärks och tillämpas mer effektivt?

3. Vilka konkreta åtgärder är Sverige berett att stödja för att säkerställa att bränsle, läkemedel, medicinsk utrustning, livsmedel och andra humanitärt och samhälleligt nödvändiga resurser faktiskt kan nå Kuba utan att banker, transportföretag eller andra tredje aktörer avskräcks av amerikansk extraterritoriell press?

4. Vilka diplomatiska och politiska initiativ, utöver Sveriges återkommande röst i FN generalförsamling, är regeringen beredd att ta eller stödja för att motverka den fortsatta ekonomiska, finansiella och logistiska belägringen av Kuba?

Jag uppskattar Sveriges röst i FN.

Men Kuba behöver inte bara röster.

Kuba behöver också att de stater som säger sig motsätta sig blockaden i praktiken vägrar att underordna sig de mekanismer som upprätthåller den.

Om Sveriges regering själv bedömer att en ytterligare isolering från världshandeln kommer att förvärra situationen för den kubanska befolkningen, blir den naturliga följdfrågan:

Vad är Sverige konkret berett att göra för att förhindra just detta?

Det är där skillnaden mellan politiska deklarationer och verklig politisk konsekvens blir synlig.

Jag ser fram emot ett konkret svar på dessa frågor.

Med vänlig hälsning,

Henrik Hernández

P.S. Situationen för den kubanska befolkningen är nu så allvarlig, och frågan är av så betydande allmänintresse, att jag avser att översätta denna skrivelse till flera språk och offentliggöra den tillsammans med regeringens svar, som ett bidrag till en bredare svensk och internationell offentlig debatt.

Hej Henrik,

Tack för ditt brev till utrikesminister Maria Malmer Stenergard. Jag arbetar på Utrikesdepartementets ministerkansli och har ombetts svara dig.

Som regeringen tidigare kommunicerat har Sverige tillsammans med övriga EU varit kritiska mot USA:s ekonomiska embargo mot Kuba. Regeringen motsätter sig embargots extraterritoriella tillämpning, vilket strider mot internationella handelsregler. För Sveriges välstånd är det avgörande att det internationella handelssystemet upprätthålls. Regeringen är samtidigt mycket kritisk mot den kubanska regimen och dess bristande respekt för demokrati och mänskliga fri- och rättigheter.

EU:s blockeringsstadga (EU Blocking Statute) skyddar EU-aktörer genom att inom EU upphäva utländska domstolsavgöranden som grundar sig på vissa utländska sanktionslagar och genom att ge EU-aktörer möjlighet att få skadestånd utdömt av domstol för skador som orsakats av den extraterritoriella tillämpningen av dessa utländska lagar. På så sätt ger blockeringsstadgan företag rättsligt skydd mot extraterritoriella sanktioner, däribland mot flera sanktionslagar som införts av USA mot Kuba.

Regeringen ser allvarligt på den svåra humanitära situationen i Kuba. Sverige ger kärnstöd till flera FN-organisationer som är verksamma i Kuba och som bedriver humanitärt arbete i landet. Regeringen stödjer exempelvis FN:s katastroffond CERF, som möjliggör snabba insatser för att bistå människor i plötsligt uppkomna eller svåra humanitära kriser.

Regeringen kommer fortsätta att understryka vikten av att det regelbaserade internationella handelssystemet upprätthålls och att EU:s ekonomiska intressen skyddas. Samtidigt kommer regeringen även att verka för att främja en demokratisk utveckling och respekt för mänskliga fri- och rättigheter i Kuba. Regeringen är övertygad om att vägen mot ett välmående Kuba går genom en öppning av den kubanska ekonomin, och en integrering i världsmarknaden. Regeringen arbetar genom biståndet för att stödja fria marknadskrafter i Kuba. Genom stöd till privat företagsamhet kan vi bidra till en utveckling i marknadsekonomisk riktning i Kuba och minska det statliga inflytandet över den kubanska ekonomin.

Med vänliga hälsningar,

Victor

Victor Åstrand

Departementssekreterare

Ministerkansliet

Utrikesdepartementet

Telefon: 08 405 3055
Mobil: 070 278 7824

victor.astrand@gov.se

www.regeringen.se